Attuazione delle norme sull'accesso civico generalizzato (c.d. FOIA) - Circolare n. 2/2017 del?Ministro per la Semplificazione?e la Pubblica Amministrazione ?? Dipartimento della funzione pubblica??

Le ?Linee guida? dell?A.N.A.C. (delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016) hanno fornito le prime indicazioni riguardanti l'?Attuazione delle norme sull'accesso civico generalizzato,?prevalentemente le esclusioni e i limiti all?accesso civico generalizzato.?

Oggi, la Circolare n. 2/2017 del Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione vuole offrire una risposta alle difficolt? operative nell?applicazione pratica del nuovo sistema di accesso,?cos? da?garantire uniformit? di procedimento tra i soggetti interessati dall?obbligo di trasparenza.?

Adottando un taglio decisamente pratico, la Circolare analizza i seguenti profili:?

1. le modalit? di presentazione della richiesta?

2. gli uffici competenti?

3. i tempi di decisione?

4. i controinteressati?

5. i rifiuti non consentiti?

6. il dialogo con i richiedenti?

7. il Registro degli accessi?

Attraverso tre allegati, poi, la Circolare fornisce indicazioni operative per la gestione della richiesta di accesso generalizzato (Allegato 1)?e?della domanda di riesame (Allegato 2) e, molto importante,?indica le?modalit? di realizzazione del?Registro degli accessi?(Allegato 3).?

Prima di iniziare l?esame dei singoli argomenti, dobbiamo evidenziare un?importante precisazione riguardante i?limiti all?adozione di regolamenti interni.?

La Circolare, infatti, sottolinea che il soggetto obbligato ad osservare le disposizioni sull?accesso generalizzato pu? certamente decidere di adottare un regolamento, una circolare o un altro atto interno in materia di accesso ? come d?altronde suggerito nelle Linee guida dell?A.N.A.C. ? ma non bisogna dimenticare che siamo in presenza di una riserva di legge prevista dall?art. 10 della Convenzione Europea dei diritti dell?uomo.?

Ne deriva che l?atto adottato (regolamento, circolare, ecc.) pu? disciplinare esclusivamente i profili procedurali e organizzativi di carattere interno, mentre i profili che hanno rilevanza esterna,?e che per questo incidono sull?estensione del diritto (es. eccezioni al principio dell?accessibilit?), sono coperti dalla suddetta riserva di legge.?

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1A. L?oggetto della richiesta?

Sappiamo che l?istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione (art. 5, comma 3, del decreto trasparenza).?

Le amministrazioni ? spiega la Circolare ? non possono prescindere dal valutare le oggettive difficolt? che il richiedente pu? incontrare nell?individuare?con precisione i dati o i documenti di suo interesse.?

Per questa ragione, come stabilito dal Consiglio di Stato nel parere del 18 febbraio 2016 (punto 11.3), nella versione finale dell?art. 5, comma 3,?del decreto trasparenza?non compare pi? l?obbligo per il richiedente di identificare ?chiaramente? i dati o i documenti che si vogliono ottenere.??

In generale, la legge non prevede alcun requisito come condizione di ammissibilit??della richiesta ma, anzi, fissa il?criterio del minor aggravio possibile, secondo il quale non ? possibile dichiarare inammissibile una domanda di accesso generalizzato per motivi formali o procedurali, salvo quanto specificato riguardo alla identificazione dell?oggetto della richiesta e del richiedente?(infra).?

Si tratta del?principio della tutela dell?interesse a conoscere, secondo il quale:?

• ? necessario accogliere anche quelle istanze in cui non viene espressamente specificato il titolo giuridico della domanda (es. ambientale),?ma che?esprimono?il contenuto minimo previsto dalla legge;?

• nei casi di dubbio circa l?applicabilit? di una eccezione all?accesso civico generalizzato,?le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all?interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare.??

Nel caso di domanda formulata in termini talmente vaghi da non consentire di identificare l?oggetto della richiesta (c.d.?richiesta generica) o volta ad accertare il possesso di dati o documenti da parte?dell?amministrazione (c.d.?richiesta esplorativa), l?amministrazione dovrebbe assistere il richiedente al fine di giungere a una adeguata definizione dell?oggetto della domanda.?

Cos?, mentre nelle ?Linee guida? dell?A.N.A.C. ? ammessa la possibilit? di dichiarare inammissibile la richiesta generica o meramente esplorativa, la Circolare n. 2/2017 chiarisce che,?prima di dichiarare l?inammissibilit?, l?amministrazione destinataria della domanda dovrebbe (il Ministero utilizza il condizionale) chiedere al soggetto istante di precisare l?oggetto della richiesta.?

Su questa linea, l?amministrazione dovrebbe ritenere inammissibile una richiesta formulata in termini generici o meramente esplorativi soltanto?laddove il richiedente non abbia dato risposta all?invito scritto con cui l?amministrazione lo invitava a?ridefinire l?oggetto della domanda o almeno ad?indicare gli elementi sufficienti per consentire l?identificazione dei dati o documenti di suo interesse.?

1B. L?identificazione del richiedente?

?Abbiamo imparato che il diritto di accesso generalizzato spetta a ?chiunque?, a prescindere dalla qualit? o condizione ? es. di cittadino o di residente ? del richiedente (art. 5, comma 2, decreto trasparenza), che l?esercizio del diritto di accesso non ? sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente e che la domanda non richiede motivazione (art. 5, comma 3, decreto trasparenza).?

Tuttavia,?l?identificazione del richiedente?pu? non considerarsi essenziale?per l?esercizio del diritto di accesso, ma diventa molto importante?per la corretta gestione delle domande: si pensi, ad esempio, alla necessit? di conoscere i dati dell?istante ai fini della trasmissione dei dati e documenti richiesti o?per?la trattazione di una pluralit? di domande identiche (seriali) o onerose (vessatorie) da parte di uno stesso soggetto.?

In questo senso, l?identificazione del richiedente ? da considerarsi?condizione di ricevibilit? della richiesta, con la conseguenza che in caso di richiesta anonima o da parte di un soggetto la cui identit? sia incerta, l?amministrazione deve comunicare al richiedente la necessit? di identificarsi secondo una le modalit? di legge?(infra).?

1C. Come inviare la richiesta?

L?art. 5, comma 3, del decreto trasparenza elenca le modalit? di presentazione della domanda di accesso civico.?

Il metodo ordinario e preferibile?? la trasmissione per?via telematica, secondo le modalit? previste dal Codice dell?Amministrazione Digitale (C.A.D. ??D.Lgs.?n. 82/2005).??

Ricordiamo che?in questi casi?trova applicazione l?art. 65, comma 1, del C.A.D., dove viene specificato che le domande presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica sono ?valide? ? e, in sostanza, ?equivalenti? alle domande sottoscritte con firma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento ? nei seguenti casi:?

• se sono sottoscritte e presentate insieme alla copia del documento d'identit?.??

Qui la domanda deve ritenersi validamente presentata quando siano soddisfatte le seguenti condizioni:?

- la domanda di accesso?deve essere?inviata da un indirizzo di posta elettronica;?

- nel messaggio di posta elettronica deve essere indicato il nome del richiedente (senza necessit? di sottoscrizione autografa);?

- al messaggio?deve essere allegata?una copia del documento di identit? del richiedente.?

• se sono trasmesse dal richiedente dalla propria casella di posta elettronica certificata;?

• se sono sottoscritte con firma digitale;?

• se il richiedente ? identificato con il sistema pubblico di identit? digitale (SPID) o la carta di identit? elettronica o la carta nazionale dei servizi.?

Pur indicando la trasmissione telematica come modalit? di invio da preferire (ordinaria), il decreto trasparenza non esclude comunque altre?possibilit?, sicch? deve ritenersi ammissibile qualsiasi modalit? di presentazione della domanda (anche via?fax o a mano, ai sensi dell?art. 38?d.P.R.?n. 445/2000).?

1D. Istruzioni per l?uso: allegato 1 alla Circolare?n. 2/2017?

Come le ?Linee guida? dell?A.N.A.C., anche la Circolare n. 2/2017 ribadisce l?opportunit? che le amministrazioni rendano disponibili sul proprio sito?internet?istituzionale ? nella pagina sull??Accesso?generalizzato? della sezione ?Amministrazione trasparente? e con link nella home page, una serie di informazioni utili.?

E? importante precisare che la Circolare descrive queste indicazioni come ?opportune? e non invece come ?obbligatorie?, in quanto l?unico obiettivo ? quello di fornire?suggerimenti?pratici?per?garantire al?cittadino, secondo quanto previsto dal decreto trasparenza,?un?agevole?attivazione del procedimento di accesso civico generalizzato.?

Secondo l?Allegato 1,?le?informazioni?da pubblicare sono le seguenti:?

1. la procedura da seguire per presentare una domanda di accesso generalizzato;??

2. i rimedi disponibili (procedura di riesame e ricorso in via giurisdizionale) in caso di mancata risposta dell?amministrazione entro il termine di conclusione del procedimento o in caso di rifiuto parziale o totale dell?accesso;?

3. gli Uffici competenti a ricevere le richieste, gli orari di accesso e i recapiti fisici, telefonici e di posta elettronica, fornendo sia un indirizzo PEC (posta elettronica certificata) collegato al sistema di protocollo, sia un indirizzo di posta ordinaria utilizzabile dai richiedenti che non dispongono di un indirizzo PEC per l?invio.?

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Con riferimento alla?modulistica, la Circolare suggerisce di utilizzare due moduli distinti: uno per proporre la domanda di accesso generalizzato, un altro per la domanda di riesame.?

E? comunque specificato che?l?uso di un modulo diverso da quello reso disponibile online sul sito istituzionale dell?amministrazione non pu? comportare l?inammissibilit? o il rifiuto della richiesta.?

L?Allegato 1 elenca i dati essenziali da inserire nel modulo, anche qui parlando di dati ?opportuni? e non ?obbligatori?, con l?obiettivo di ottenere le informazioni necessarie ad instaurare un dialogo con il richiedente e a conoscere i dati per indirizzare ogni comunicazione e risposta.?

In particolare, l?istanza dovrebbe?almeno?indicare:?

1. dati anagrafici del richiedente:?nome, cognome, data e luogo di nascita;?

2. residenza del richiedente:?indirizzo e?codice di avviamento postale, Comune, Provincia o Stato estero, domicilio se diverso dalla residenza;?

3. informazioni di contatto: indirizzo di posta elettronica ordinaria o certificata;?

4. oggetto della richiesta: per una migliore identificazione dei dati o documenti ai quali si chiede di accedere,?l?amministrazione?potrebbe segnalare al richiedente l?opportunit? di indicare, oltre all?oggetto del dato o documento richiesto, anche gli estremi del documento o la fonte del dato (se noti), nonch? una descrizione del loro contenuto e l?ufficio competente. Per quest?ultimo dato sarebbe opportuno pubblicare?l?elenco dei principali settori o ambiti di competenza di ciascuna amministrazione e delle sue articolazioni, in modo che il richiedente possa specificare il settore o l?ambito che ritiene rilevante ai fini della trattazione della domanda;?

5. modalit? di risposta e trasmissione dei dati o documenti: ferma restando l?opportunit? di privilegiare la via telematica per tutte le comunicazioni, ? opportuno acquisire il consenso del richiedente sulle modalit? di trasmissione, facendogli scegliere se ricevere ogni comunicazione all?indirizzo di posta elettronica fornito nell?istanza (opzione preferibile), ovvero con servizio postale all?indirizzo fornito nelle informazioni di contatto, ovvero personalmente presso gli uffici.?L?opzione scelta dal richiedente potr? essere disattesa soltanto laddove comporti un onere eccessivo per l?amministrazione o rischi di pregiudicarne il buon andamento;?

6. finalit? della richiesta: trattasi di informazione evidentemente facoltativa, tenuto conto che il richiedente non ? tenuto a indicare i motivi della domanda. Tuttavia, il dato potrebbe risultare utile all?amministrazione ricevente per fini statistici e/o per adottare una decisione che tenga conto della natura dell?interesse conoscitivo del richiedente. Nella modulistica potrebbero essere previste, ad esempio, le seguenti finalit?: a titolo personale, per attivit? di ricerca o studio, per finalit? giornalistiche, per conto di un?organizzazione non governativa, per conto di un'associazione di categoria, per finalit? commerciali, ecc.?

Per maggiori informazioni potete rivolgervi all'helpdesk.